展望“十五五” | 专访尹艳林：让有钱且愿消费的人顺利消费；个税起征点可提高，最高边际税率可下调，让有关群体少缴税、多收入

每经记者｜张蕊    每经编辑｜陈星    

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）正式发布。

记者注意到，此次《建议》在投资、消费等领域出现多个新提法。这些新提法背后有怎样的深意？在我国经济迈向“十五五”的关键节点，如何破解消费率偏低、内需动力不足的深层矛盾？面对复杂严峻的国内外环境，深化改革的突破口究竟在哪里？

带着这些关乎经济发展全局的核心问题，近日，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了第十四届全国政协委员尹艳林。

尹艳林深耕宏观经济领域多年，曾长期任职于国家发改委和原中央财经领导小组办公室，曾对中国经济体制改革、供需结构调整等议题有着深刻洞察和独到见解。

他直言不讳当前面临的一些问题背后是深层次的体制问题，坦言当前改革进入深水区的特征更加明显。他对扩大内需、全国统一大市场等领域的问题，都提出了具体的改革方向和建议。

新型城镇化仍然是经济增长的重要引擎

NBD：《建议》在“十五五”时期经济社会发展的主要目标中提出，全要素生产率稳步提升，居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强。这对今后几年的经济发展会产生哪些影响？

尹艳林：全要素生产率稳步提升对应高质量发展阶段的创新驱动逻辑。创新发挥作用，首先就表现在全要素生产率的提升。这一表述是从供给端突出科技进步的重要性。

居民消费率明显提高则对应需求端。我国目前消费率仍偏低，尤其与发达国家相比差距明显。但判断消费率高低要从静态与动态两个视角来分析。

静态地看，某一时期消费增长率与投资增长率之间是此消彼长的关系，投资率下降，消费率就上升。

目前我国消费率仍然偏低

动态地看，消费率与经济发展阶段密切相关。改革开放初期，我国人均收入低、恩格尔系数高，大部分收入都用于保基本消费，消费率一度高达60%以上。随着收入水平提高、恩格尔系数下降，居民储蓄转化为投资，投资率就上升。当经济发展到一定阶段，消费结构升级、投资增速放缓，消费率又会重新回升。

“居民消费率明显提高”这一目标，针对我国消费率偏低的现实，意在通过扩大消费来增强内需对经济增长的拉动力。需要指出的是，内需既包括消费也包括投资，《建议》也提到保持投资合理增长，所以并非只要消费、不要投资。

至于我国工业化的增长动力来自哪里？城镇化是否还是经济发展的重点？我认为我国仍处于城镇化持续推进期，新型城镇化仍然是经济增长的重要引擎。

尽管城镇化率增长放缓，但农村仍有数亿人口要向城镇转移。目前，我国户籍人口城镇化率比常住人口城镇化率要低很多，这涉及2亿多人。解决他们的落户、教育、医疗、住房、社保等公共服务问题，需要大量投资。

目前我国城镇化率已达到67%

让有钱且愿消费的人顺利消费

NBD：《建议》提出清理汽车、住房等消费不合理限制性措施，这是基于怎样的形势判断？其背后隐含的问题是此前地方政府的路径依赖，还是治理能力的不足？

尹艳林：我曾说过，当前扩大内需最简单最直接的办法，是让已具备支付能力且有消费意愿的群体能够顺利消费。有钱、想消费又不能消费，就是因为各种限制抑制了这部分需求，比如汽车、住房限购等。

为有钱且愿消费的人释放需求，这样就可以直接带动相关商品销售，从而扩大总需求，进而推动经济增长，经济增长反过来又带动收入提升。虽然这不是唯一的办法，但是一条最直接、最简单、最有效的提振消费的路径。

这是基于现在的需要，也是落实此前中央既定部署的必然要求。扩大内需要把提振消费放在首位，汽车、住房作为大宗消费代表，其带动作用最为直接，见效更快、关联更广。

一旦限制放开、交易增加，肯定会带来财政收入。但为什么还有地方没取消，真正的问题在于治理理念与治理能力。不能简单靠“堵”，而要“疏”。不合理限制就是“堵”，部分城市仍沿用“堵”式管理，以限制替代服务，属于最原始的治理手段，效果有限且副作用明显。《建议》在深入推进以人为本的新型城镇化方面有一句很重要的话——“推进超大特大城市治理现代化”，讲的就是这个问题。

NBD：在您看来，清理这些限制是会以一个全国统一的“大手术”方式推进，还是依然交给地方“小步慢走”？

尹艳林：这是中央明确提出的要求，相关部门和地方应该会加快推进落实。比如汽车领域的问题就涉及交通等配套管理能力能否跟上、治理方式要不要变革等。另外，鉴于各地情况差异显著，预计不会采取“一刀切”的全国“大手术”，而将交由地方在中央部署框架内制定具体方案，逐步实施。

需及时上调个税起征点并优化税率结构

NBD：有专家认为优化个人所得税制度是激活内需潜力的关键抓手，可以定向减轻中等收入群体负担。对此，您怎么看？您觉得在当前经济形势下，提高个税起征点是否可行？

尹艳林：我一直主张提高个人所得税起征点，并适度下调45%的最高边际税率，个税起征点可以提高到8000元至1万元。

《建议》提到，我国就业和居民收入增长压力较大。在这个背景下，要提振消费，我认为通过提高个税起征点、降低边际税率，让有关群体少缴点税、多拿点收入，是增加居民可支配收入的一个比较有效、直接的办法。

当然提高起征点、降低最高边际税率确实会减少财政收入，但规模相对有限：一方面，我国个税占税收总收入比重大约在8%左右；另一方面，45%边际税率覆盖人群极少，下调后对财政影响可控。通过减税这种“税式支出”方式直接让老百姓增加可支配收入，更直接更有效，不存在间接给谁发钱的问题，其效果优于财政二次分配。

相反，起征点偏低导致中等收入群体税负相对较重，且该群体受股市、楼市调整影响，财产性收入下降，房贷压力增加，提高其可支配收入对提振消费的边际效应显著。

因此，无论从必要性还是可行性看，再次上调起征点并优化税率结构都是需要及时推进的。

NBD：《建议》提出，提高资本市场制度包容性、适应性，健全投资和融资相协调的资本市场功能。有观点认为，“十五五”期间，资本市场牛市有望成为提振消费的放大器。您怎么看？

尹艳林：中央的态度是明确的，但仅依靠资本市场还不足以支撑扩大内需。股市上涨当然有财富效应，但能否以及何时转化为消费支出，还需要经过多重传导，存在不确定性。

投资要“见物又见人、物上要见人”

NBD：您多次强调有效需求不足是核心矛盾，《建议》提出以新需求引领新供给，这是否意味着政策重心从供给侧结构性改革转向需求侧激活？

尹艳林：不能这样理解。《建议》提出，坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动。以新需求引领新供给并非简单的需求侧逻辑，而是强调先通过多维度政策创造新的有效需求，再由需求牵引供给升级。

创造新需求跟“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”是相关的。惠民生领域的大量政策都可以转化为新增需求。无论是“两新”政策，还是提高基础养老金的措施，只要设计得当、与消费直接挂钩，居民拿到钱就去消费，就能形成新的需求，从而催生新供给。所以这里强调的是惠民生政策要与促进消费相结合。

同样，“投资于人”所指向的教育、医疗、养老等民生短板，本身就会产生新的需求，并带动相关产业增长。

新供给创造新需求方面，现在新一代手机、新能源汽车、智能家电等创新产品，正是通过供给端迭代激发潜在需求。

近年来我国新能源汽车销量持续增长

因此，所谓“政策重心从供给侧结构性改革转向需求侧激活”的说法并不准确，当前仍是围绕扩大内需这一战略基点，统筹供需两端，政策的重心在扩大需求，供给侧结构性改革与扩大内需是两个不同层次的问题，不存在所谓“转向”问题。

NBD：《建议》提出把投资于物和投资于人紧密结合。在您看来，未来五年什么样的投资才算得上是真正的“投资于人”？

尹艳林：这里的关键词是“紧密结合”。提出“紧密结合”并非简单否定“投资于物”，而是基于发展阶段变化作出的深化与拓展。经过多年高强度建设，我国传统基础设施已具备相当规模，但我认为仍存在空间，特别是新基建，“十五五”期间仍会安排必要项目，同时更加强调与“投资于人”的紧密衔接。

“紧密结合”就是不能把投资于物和投资于人割裂开，这里投资对象虽然依然是“物”，但最终服务对象是“人”。投资要“见物又见人、物上要见人”，既形成实物工作量，又直接惠及城乡居民。

比如，新型城镇化是投资于“物”——建学校、医院、养老设施、社区公共服务设施等，但实际受益主体是“人”。原来一些地方的形象工程、重复建设虽然“见物”，但和百姓福祉没有直接关系，所以不符合“紧密结合”的要求。

另外，还要注意“投资于物和投资于人紧密结合”与一般性民生支出的区别，比如提高医保或者养老金标准，虽然是老百姓受益，但不是投资；直接给老百姓发钱，也不是投资而是民生支出。

NBD：在财政紧平衡的背景下，这对地方政府提出哪些要求？

尹艳林：这会倒逼地方政府在预算安排和项目谋划中，把让老百姓更好地分享发展成果作为优先考虑。

地方财政要调整支出结构，合理提高公共服务支出占财政支出比重。在投资方面，地方的投资项目里要尽可能增加二者紧密结合的项目，减少重复建设和低效产业投资。如果地方能把有限财力精准投向“物中见人、人得实惠”的领域，民生改进进度快，老百姓受益就更加直接。

并非所有政府投资都要以效益为标尺

NBD：在投资思路方面，“十四五”规划建议提出拓展投资空间，而“十五五”规划建议则提出扩大有效投资，这是否是一种语义上的“收窄”？

尹艳林：我认为这是两个不同的维度，并非语义收窄。前者强调投资领域的拓展，后者强调投资总量的扩大，二者并不存在直接的对比关系。

《建议》明确提出，“保持投资合理增长”“优化政府投资结构，提高民生类政府投资比重”，这个要求反映的就是投资于物和投资于人紧密结合的问题。

尽管很多地方政府都表示现在七成以上支出用于民生，但其中不少为经常性支出，而非投资性支出。此次《建议》明确提出提高民生类政府投资比重，旨在引导资金投向教育、医疗、养老、老旧小区改造等民生领域，确保投资既形成实物资产，又惠及人民群众。

NBD：您如何定义“有效投资”？其核心标准是什么？

尹艳林：与“扩大有效投资”含义相近的表述还有“扩大有效益的投资”。我认为现在讲前者比后者更加重要，“有效投资”范围更广。

当然，《建议》明确提出“保持投资合理增长，提高投资效益”，这是一个总的要求。但在具体项目上，并非所有政府投资都要以微观效益为标尺。公益性民生项目本身就缺乏市场回报，但这是政府应该去投的，一些有效益的投资可以让民间资本去投。若过度强调效益，反而将限制逆周期政策空间，导致无项目可投。

特别是在当前阶段，要强化逆周期和跨周期调节，实施更加积极的宏观政策，逆周期就是由于没有效益所以市场需求少，这个时候就需要政府投资。因此，只要能够拉动内需、形成实物工作量，对稳增长、稳就业、稳预期产生积极作用，能实现逆周期、跨周期调节意图的投资，都应该看作有效投资。

NBD：如何从机制上避免新一轮的无效投资？

尹艳林：重点在于防止盲目重复建设。中央已明确提出“反内卷”，要求发展新质生产力必须立足禀赋、因地制宜、科学论证，防止“一哄而上”。

地方政府应把有限资金更多投向投资于物与投资于人紧密结合的民生项目，既能提升居民福祉，又可以避免产业雷同造成的资源浪费。而对形象工程、脱离需求的重复建设，则应坚决杜绝。

国有资本可适当退出一些传统行业为民企留出空间

NBD：《建议》提出提高民间投资比重，在当前预期偏弱的背景下，您认为真正能够增强民营企业长期信心的定心丸是什么？

尹艳林：当前的首要任务不是提高民间投资，而是稳定民间投资。要增强民企信心，宏观经济层面，经济必须企稳回升，增长预期要改善，企业才能看到可持续的市场需求和投资空间。

法律制度层面，必须全面落实民营经济促进法，从法律和体制机制上确保民营企业平等使用生产要素、公平参与市场竞争、合法权益得到有效保护。

在改革方面，《建议》提到，完善民营企业参与重大项目建设长效机制，发挥政府投资基金引导带动作用，其中“发挥政府投资基金引导带动作用”这一表述尤为重要，可能意味着政府基金可以直接参与民间投资项目，为民资分担风险、创造需求。

NBD：要提高比重，是否意味着会在一些由国企主导的领域，如能源、电信、基础设施领域向民营经济打开更大的门？

尹艳林：放宽准入是应该的。国有资本、国有企业应更多聚焦“三个集中”（向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中），不属于“三个集中”的一些传统行业可以适当退出，给民营企业留出投资空间。

近期，国务院办公厅也印发了促进民间投资的文件，在扩大准入方面，提到具有一定收益的铁路、核电等重点领域项目，各地方规模较小、具有盈利空间的城市基础设施领域新建项目，低空经济、商业航天等领域，都支持民间资本参与，这对民间资本来说都是利好。

近年来民间资本固投有所收缩

要明确政府的干预边界

NBD：《建议》强调，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，对此您如何解读？

尹艳林：“坚决”就是力度要大，标志着这已由一般性工作要求上升为紧迫任务，凸显中央对推进节奏和力度的进一步强化。

现行体制下，市场分割的深层矛盾仍未根除，统一大市场的构建面临障碍。中央对此高度重视。《建议》非常具体，细化到兼并重组、市场退出等制度，现在这些方面确实有地方保护，存在卡点堵点。

NBD：要“坚决”破除，您认为中央需要有哪些硬手段？

尹艳林：这就涉及财税机制、统计制度、考核机制、利益分配等深层次改革。

比如现行的分税制，只要有分税制就涉及地方利益，有利益就有地方保护，我们能不能有惩罚机制破除这种地方保护，那就要明确政府的干预边界。企业要迁出、破产、退市、被兼并都属于市场行为，地方政府不能设置行政障碍。

《建议》强调坚持有效市场和有为政府相结合，并把有效市场置于前面，正是要求政府回归本位，减少对企业行为的干预。只有理顺政府与市场的关系，才能破除统一大市场建设中的体制性障碍。

具体到如何破除地方保护，《建议》中已明确通过以下路径进行统筹引导：

首先是完善有利于统一大市场建设的统计、财税、考核制度，就是要推动形成更加科学的地方政府行为导向。

其次是优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享，如果能很好地落实，就能对统一大市场建设形成实质性推动。

当然，分税制带来的地方利益和现行政绩考核，都是深层次的体制问题。这些问题没解决，要想解决治理方面的问题肯定会有难度，所以改革是一个渐进的过程。

现在中央已释放“坚决破除”的明确信号，具体落地就要看相关部门和地方政府能否在统计、财税、考核等方面拿出可操作的改革方案，改善现有的利益导向，规范地方政府经济促进行为。